陆铭：以人为本的新型城镇化，如何从蓝图走向现实？

面向“十五五”，中国城镇化正站在一个转型节点上。中共二十届四中全会提出，要深入推进以人为本的新型城镇化。在陆铭看来，这意味着过去以土地扩张为动力的旧模式需要让位于以人为核心的新战略。陆铭是上海交大安泰经管学院特聘教授、中国发展研究院执行院长，长期研究城镇化、区域经济与城市治理。

旧模式的弊端已经显现。过去二三十年，地方政府将城市面积扩张、土地开发、土地财政和以土地为基础的负债作为经济增长的引擎，结果在人口流出地区留下投资过度和债务高企的问题。这种缺乏长期实际需求的城镇化难以持续。与之相对，人口城镇化仍然不足。中国常住人口城镇化率虽然已达67%，但城镇人口中仍有约三分之一没有本地城镇户籍，大城市人口占比与发达国家历史同期相比偏低。户籍制度改革不到位，公共服务未能按常住人口配置，外来人口市民化任务艰巨。

陆铭认为，新型城镇化的核心是“服务于人并投资于人”。2025年中国人均GDP将突破1.4万美元，达到高收入国家门槛，服务业在经济和就业中的比重持续上升——2024年服务业占GDP的57%，占就业的49%。未来，生产性服务业为制造业升级提供支撑，服务消费则成为新增消费的方向。创新日益依赖跨界、密集的交流，大城市出现科创回归中心城区的趋势，咖啡馆等“第三空间”成为创新场景。在消费侧，中心城市凭借人口规模、密度和流量优势，为本地及周边城市居民提供文化、体育、娱乐等消费场景。一些地区学习“苏超”发展群体体育时发现，并非每个城市都有适合大型足球比赛的场馆，这正说明城市有大量“投资于人”的机会。

以人为本的城镇化还应让居民通过自由流动追求满意的就业和生活方式。核心大城市专注于技术创新和生产性服务业，中小城市形成制造基地，外围地区发展农业、旅游和自然产业。在人口自由流动的条件下，城乡和地区间人均收入差距有望缩小，最终走向共同富裕。这需要建设统一大市场，消除行政力量对资源配置的不当干预。地方政府应树立长期、全局、多维的发展观，不能只追求短期、本地、单一的经济增长。统一大市场并非削弱地方积极性，而是破除恶性竞争，鼓励在营商环境、公共服务、生活品质上的良性竞争；欠发达地区居民的人均收入和生活质量将向发达地区看齐，而非通过阻碍人口流动来维持本地经济总量。

技术进步和国际环境变化是否会逆转城镇化进程？陆铭给出了否定的回答。人工智能等新技术将更多替代制造业中标准化的工作岗位，而对个性化较强的服务业岗位，AI更多是互补作用，总体上会增加服务业就业。中小城市产业结构偏制造业，大城市偏服务业，因此新技术对制造业就业的替代将进一步推动人口向大城市集聚。中国过去十年已出现制造业就业负增长，国际环境对出口的压力加剧了产能过剩风险，这更凸显服务业创造就业的重要性。人口向城市特别是大城市集中，是实现充分就业的必要条件。

2025年中央城市工作会议提出建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。这六个目标涵盖了经济增长、生活品质、风险应对和新技术应用等多个维度。在后工业化背景下，促进外来人口市民化成为关键任务。陆铭的研究为这一转型提供了分析框架：城镇化率的提升、公共服务的均等化、城市宜居水平的提高，都需要围绕人的需求展开。

从土地扩张到以人为本，中国城镇化的方向已经明确。如何在“十五五”期间将这一战略落地，仍是一个需要持续探索的课题。