2026年政府工作报告首次写入“打造智能经济新形态”，国家数据局将今年明确定义为“数据要素价值释放年”，计划报告也首次将“数据赋能工程”作为独立任务部署。这三个“首次”叠加在一起，让2026年全国两会上的数字治理提案变得格外有看头。

一份由数据科学与应用学科联盟完成的研究，从国家数据局官网、中国人大网、人民政协网等中央级平台抓取了35项提案/建议，覆盖7个核心细分领域，涉及代表委员30余人。研究者采用政策文本分析、高频关键词提取和共现网络分析，试图回答一个问题：从这些提案里，能看出“十五五”数字治理的政策方向到底转向了哪里？

三大政策转向

对比“十四五”与“十五五”，研究提炼出三个明显转向。

第一个转向是AI的定位变了。过去几年，AI更多被当作赋能各行各业的工具，但2026年政府工作报告首次将“打造智能经济新形态”写入，意味着AI从技术工具升维为一种经济范式。这种变化在提案数量上也有体现—AI相关领域（含立法治理、规模化应用、人才培养）的提案合计占比超过40%，其中“AI应用智能体”和“AI立法治理”的增速最为突出。

第二个转向是数据政策的侧重点变了。从强调安全合规转向深化开发利用，2026年被定为“数据要素价值释放年”。数据要素市场化方向的提案数量最多，达到8项，数据相关领域（含要素市场化、安全保护、资产管理）合计占比约40%。

第三个转向是基础设施的重心变了。从5G网络覆盖转向超大规模智算集群与算电协同，算力基建类提案占比约14.3%。

“十五五”规划纲要草案明确提出，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到12.5%；国家发展改革委主任郑栅洁表示，到“十五五”末，人工智能相关产业规模将增长到10万亿元以上。这些量化目标与提案中的政策信号相互印证。

AI立法：碎片化与多头监管成焦点

在AI立法与治理领域，6项提案集中反映了当前面临的核心矛盾。四川省律师协会会长李世亮指出，当前AI治理法律呈现“碎片化”，《网络安全法》《数据安全法》等多为“点状式”回应，缺乏基础性、统筹性的上位法。他建议，需明确专门法与既有法律的衔接路径，设计“促进型立法”中发展与安全的动态平衡机制，同时协调深度伪造、AI欺诈等追责条款与刑法、民法典的适用关系。

中国石化（香港）有限公司供应链总监林至颖则呼吁尽快将《人工智能法》纳入立法规划，确立“促进型立法”基调，并由工信部作为主要管理部门，建立部际联席会议机制，解决20余个部门多头监管、重复监管的问题。

中兴通讯高级副总裁苗伟的关注点更为具体—他建议在《人工智能法》中增设条款，制定人脸机器人技术安全标准，划定人脸数据处理与面容克隆的边界。他指出，需关注“知情同意”在面容克隆场景下的特殊困境，并设计跨场景（如安防、娱乐、医疗）的差异化监管逻辑。

大湾区进出口商业总会会长林龙安则从更宏观的视角提出，AI行业规管体系滞后于发展实践，立法体系碎片化、监管模式动态响应不足、治理协同与国际衔接不畅等问题亟待解决。他建议对不同立法模式（统一立法与分散修订）进行利弊比较，为路径决策提供依据。

对科研工作者意味着什么

对于研究数字治理的学者来说，这些提案勾勒出了清晰的学术空白点。比如，如何设计“促进型立法”中发展与安全的动态平衡机制？部际联席会议的具体运行规则及牵头部门的权责边界如何界定？人脸数据处理在面容克隆场景下的知情同意困境如何破解？这些问题的研究价值在提案中已经明确体现。

地方先行立法经验（如深圳、上海）如何影响全国立法，也是一个值得跟踪的课题。林至颖在提案中专门提到，应吸收地方经验为全国立法提供实证支撑。

下一步值得关注的几个节点

《人工智能法》是否会被纳入立法规划、以什么节奏推进，是今年最受关注的议题之一。李世亮、张巧良、林至颖等多位代表委员都提出了立法时间表和路线图的可行性论证需求。

数据要素价值释放年的具体举措，包括数据赋能工程如何部署、数据市场化如何推进，同样值得跟踪。

AI应用智能体的监管细则，特别是人脸机器人技术安全标准和面容克隆边界，可能成为最早落地的领域之一。苗伟的提案已经给出了具体方向。

部际联席会议机制能否真正解决20余个部门多头监管的问题，将直接影响后续立法和监管效率。

2026年只是“十五五”的开局之年，数字治理的政策框架正在加速成型。这些提案的价值，或许不在于它们提出了多少具体建议，而在于它们清晰标出了政策转向的坐标点。